USMCA Maju ke 2023 – Bab 1: Keamanan Nasional

Dengan latar belakang politik yang diratifikasi pada tahun 1994, Perjanjian Perdagangan Bebas Amerika Utara (NAFTA) datang pada momen sejarah yang unik; Ancaman keamanan dari Uni Soviet telah surut dan ancaman dari Cina yang bangkit belum terbukti. NAFTA mempromosikan fokus yang dapat dimengerti pada pembangunan ekonomi dan hubungan perdagangan yang saling menguntungkan.¹

Tiga puluh tahun setelah ratifikasi NAFTA, sementara pasar global dan rantai pasokan telah berlipat ganda dan menjadi lebih kompleks, konflik geopolitik juga menjadi lebih intens. Peningkatan saling ketergantungan dan ketegangan secara bersamaan ini telah menciptakan kerentanan AS dari ketergantungan ekonomi pada aktor-aktor seperti China.² China adalah negara perdagangan terbesar di dunia dan saingan militer dan politik yang agresif dengan Amerika Serikat. Persimpangan antara rantai pasokan yang sangat kompleks dan kerentanan keamanan nasional lebih kuat dari sebelumnya.³ Sementara dinamika ini paling menonjol dalam hubungan dengan China, sebenarnya ada di wilayah lain.

Penerus NAFTA, Perjanjian AS-Meksiko-Kanada (USMCA), mirip dengan NAFTA tetapi menyertakan komitmen tambahan penting terkait lingkungan dan tenaga kerja. Bagian ini akan membahas bagaimana mengembangkan ikatan ekonomi yang lebih dekat di seluruh Amerika Utara memiliki dimensi keamanan yang penting. Memang, USMCA memainkan peran penting bagi ketiga pihak dalam mengurangi risiko yang terkait dengan saling ketergantungan ekonomi dengan saingan strategis, terutama China.

Mendefinisikan keamanan nasional semata-mata dalam kaitannya dengan kekuatan militer—atau bahkan pengaruh politik atau diplomatik—tidak mencerminkan banyak cara di mana kepentingan nasional yang penting dapat terancam atau dimajukan. Meskipun “kepentingan nasional” tidak sejalan dengan “keamanan nasional”, negara terkadang ditantang oleh pertimbangan militer, ekonomi, diplomatik, dan politik yang saling terkait yang mungkin telah dipisahkan di era sebelumnya.⁴

Pelaku ekonomi—perusahaan, pasar tenaga kerja, dan pemerintah—mengandalkan rantai pasokan yang efisien dan saling terhubung secara global untuk mengirimkan barang. Rantai pasokan yang sangat saling berhubungan ini adalah fakta kehidupan, dan bermanfaat dalam banyak hal. Perdagangan global yang sangat saling berhubungan telah, antara lain, mengurangi kemiskinan global dengan mendistribusikan modal dan tenaga kerja ke tempat-tempat yang paling efisien menggunakannya.⁵

Tapi, dengan keuntungan datang kelemahan. Rantai pasokan yang tersebar berkembang karena para pelaku merasa menguntungkan secara ekonomi untuk mencari sumber pasokan yang paling murah dan paling produktif. Meskipun hal ini mungkin bermanfaat secara individual bagi beberapa pelaku, mengejar rantai pasokan yang paling hemat biaya dan paling efisien belum tentu konsisten dengan kebutuhan keamanan nasional kolektif. Faktanya, optimalisasi rantai pasokan secara individual dapat menciptakan kerentanan secara lebih luas. Misalnya, gangguan rantai pasokan, baik dari tindakan berbahaya manusia atau bencana alam, jarang terbatas pada satu perusahaan dan dapat memiliki dampak ekonomi yang luas.⁶

Dalam beberapa kasus, gangguan rantai pasokan mungkin memiliki implikasi keamanan nasional. Ini termasuk obat-obatan⁷ dan alat pelindung diri,⁸ Semikonduktor digunakan dalam banyak sistem berbeda untuk memasukkan bahan baku yang digunakan dalam aplikasi militer, energi, makanan, dan manufaktur.⁹

Dampak pada populasi berisiko bisa sangat parah. Gangguan dalam rantai pasokan menyebabkan harga tinggi dan kekurangan barang-barang pokok seperti obat generik atau makanan kaleng atau energi, meningkatkan biaya hidup dan menyediakan kebutuhan dasar. Sementara negara atau individu yang lebih makmur sering kali dapat menemukan cara untuk mengurangi hambatan, mereka yang awalnya memiliki sumber daya lebih sedikit akan terkena dampaknya terlebih dahulu dan lebih parah daripada rekan mereka yang lebih kaya.

Sebagian besar, negara-negara akan mencoba mengamankan rantai pasokan mereka dengan menggunakan cara damai seperti penimbunan, investasi langsung di negara mitra, dan insentif keuangan lainnya.

Namun, jika gangguan rantai pasokan menjadi kronis dan parah, tindakan yang lebih agresif dapat dilakukan. Persaingan internasional menjadi masalah penggunaan kekuatan nasional untuk memastikan akses ke sumber daya.¹⁰ Ini mungkin datang dalam bentuk aksi militer, tetapi tidak perlu. Inisiatif seperti inisiatif “Sabuk dan Jalan” China adalah upaya untuk mengamankan pasokan dan transportasi serta menyangkal potensi musuh.¹¹

Yang semakin jelas adalah bahwa saling ketergantungan ekonomi – yang memungkinkan rantai pasokan – tidak serta merta menenangkan hubungan internasional dan justru dapat menjadi sumber risiko dan ketegangan geopolitik.¹² Konflik semacam itu juga terjadi pada saat saling ketergantungan yang signifikan antar negara, seperti dalam sistem Eropa sebelum Perang Dunia I.¹³ Selain itu, tindakan agresif selain perang langsung masih bisa sangat berbahaya bagi para aktor dalam sistem.

Beralih ke contoh baru-baru ini, Taiwan saat ini mendominasi pasar untuk semi-konduktor, yang dalam beberapa kasus memberikannya pengaruh atas aktor lain seperti China daratan.¹⁴ Namun, kedekatan Taiwan dengan China daratan—bersama dengan hegemoni ini—sebenarnya dapat meningkatkan insentif China untuk mengambil tindakan militer agresif terhadap Taiwan untuk mengamankan akses ke semikonduktor. Tindakan semacam itu dapat berkisar dari “organisasi” yang memaksa hingga penyerangan yang sebenarnya.¹⁵ Tindakan semacam itu akan membuat manufaktur semikonduktor berisiko membahayakan hampir setiap aktor dalam ekonomi global — termasuk China — tetapi kemungkinan akan mengamanatkan resolusi dengan persyaratan China. Baik penyebab maupun solusi untuk potensi tantangan keamanan ini merupakan produk dari rantai pasokan luar negeri yang lemah.

Potensi China sebagai pengganggu tidak bisa diabaikan. China adalah kekuatan ekonomi. Sejak 2014, China telah menjadi negara manufaktur dan perdagangan terbesar di dunia, memberikan pengaruh yang unik.¹⁶ Ini adalah pusat dari beberapa rantai pasokan utama – mulai dari pemrosesan tanah jarang dan baterai hingga obat-obatan dan peralatan medis – dan setidaknya berpotensi dapat menggunakan pengaruhnya untuk memajukan tujuan geopolitiknya.¹⁷

Leverage China tidak berarti bebas dari eksposur. Memang, statusnya sebagai “bengkel” mengharuskannya memiliki akses ke pasar yang memungkinkan produknya diekspor. Karena China memainkan peran penting dalam rantai pasokan yang kompleks, seperti negara-negara lain di dunia, China mengalami gangguan dengan cara yang tidak terduga. Memang, gangguan yang terjadi selama pandemi Covid menunjukkan bahwa banyak hal tentang interaksi ini yang belum dipahami oleh China sendiri.¹⁸ Selain itu, sebagaimana China dapat menjalankan dominasinya di segmen rantai pasokan utama, Amerika Serikat juga memiliki pengaruh dalam menolak ekspor kekayaan intelektual dan teknologi canggih.¹⁹ Pembatasan tersebut mempengaruhi semua pihak yang terlibat, dan poin penting adalah bahwa saling ketergantungan menciptakan risiko serta peluang bagi semua orang.

Esai ini tidak berasumsi bahwa kepentingan geopolitik Amerika Serikat sepenuhnya bersinggungan dengan kepentingan Kanada.²⁰ dan Meksiko.²¹ Ketiga penandatangan USMCA memiliki kebijakan luar negeri dan tujuan nasional mereka sendiri. Namun, ada kepentingan umum untuk memastikan ketersediaan bahan utama dan ketahanan rantai pasokan. Saling ketergantungan rantai pasokan adalah fakta kehidupan yang tidak mungkin berubah pada generasi berikutnya.

China memiliki banyak alasan dan cara untuk mengganggu rantai pasokan. USMCA bisa sangat membantu dalam mengurangi godaan dan kemampuan China yang mengganggu. Ini dapat dilakukan dengan tiga cara utama: menciptakan pemahaman bersama tentang kerentanan di antara ketiga negara; mempromosikan lokasi sumber rantai pasokan utama di dalam wilayah ketiga penandatangan; dan menunjukkan bahwa saling ketergantungan rantai pasokan dapat dikelola dalam blok perdagangan kooperatif.

Karakteristik krisis rantai pasokan baru-baru ini adalah bahwa krisis tersebut terjadi dengan cara yang tidak terduga. Ketika pandemi COVID-19 mulai menimbulkan dampak global yang besar pada Maret 2020, dunia mengalami kekurangan suku cadang ventilator, alat pelindung diri, dan penyeka hidung, tidak hanya karena permintaan untuk produk ini meledak tetapi juga karena pabrik tutup. Itu adalah yang pertama dari serangkaian kekurangan produk selama dua tahun ke depan. Kesamaan yang mereka miliki adalah berbagai macam – dan sebagian besar tidak terduga – efek sistemik. Banyak dari kerentanan ini dikembangkan tanpa pemahaman yang jelas bahwa mereka sebenarnya berkembang.

USMCA dapat menyediakan setidaknya satu forum untuk mengevaluasi tantangan substantif dan substantif. Proposal USMCA menyerukan langkah-langkah untuk transparansi dan kerja sama ekonomi makro. USMCA telah memberlakukan aturan asal dan pelacakan untuk mobil dan suku cadang mobil, termasuk asal bahan mentah. Persyaratan pelacakan memang dianggap lebih ketat daripada NAFTA.²² Meskipun pelacakan ini sulit dalam beberapa hal, ini memiliki efek positif dalam mengidentifikasi kerentanan dengan lebih tepat. Sementara kebutuhan untuk melacak semua rute input produksi dan bahan baku tidak diragukan lagi sulit, ini merupakan cara yang sangat pasti untuk mengidentifikasi di mana pasokan mungkin lemah.

USMCA paling baik dilihat sebagai memastikan perdagangan bebas dan adil antara tetangga dengan batas dan kepentingan bersama. Namun, keberadaan pasar yang umumnya bebas dari hambatan perdagangan dapat memberikan peluang untuk mengatasi ancaman rantai pasokan yang serius.

Secara khusus, di mana terdapat kelemahan yang diketahui dalam rantai pasokan saat ini, dalam ekstraksi bahan mentah, pemrosesan bahan, manufaktur, dan bahkan transportasi, perjanjian perdagangan yang telah menyediakan kerangka kerja untuk tata kelola dan sumber dapat menjadi aset yang nyata. Apa yang ditunjukkan oleh peristiwa baru-baru ini adalah bahwa ada risiko besar dan tak terhitung untuk bekerja di tempat lain. USMCA dapat menjadikan “buddy-shoring” sebagai opsi yang menarik bagi aktor swasta.

Dua rekomendasi sebelumnya berfokus pada penggunaan USMCA untuk meningkatkan visibilitas dan pemahaman tentang kerentanan rantai pasokan dan dengan demikian lebih umum mempromosikan keamanan di dunia yang saling bergantung. USMCA memiliki nilai tambah dengan menunjukkan bahwa negara-negara dapat mencapai pendekatan bersama untuk rantai pasokan yang melindungi kepentingan nasional dan melakukannya tanpa menggunakan paksaan, bersenjata atau lainnya. Mitra bekerja dalam kerangka kerja, mengizinkan pengabaian dan mitigasi ketika kepentingan lokal tertentu dirugikan, dan menyetujui proses penyelesaian sengketa yang melayani kepentingan semua pihak. Penanda tangan USMCA adalah teman lama, jadi modelnya mungkin tidak bekerja dengan mudah di antara mitra lainnya. Namun, kesepakatan tersebut menunjukkan bahwa saling ketergantungan—bahkan dengan kelemahan yang diakibatkannya—tidak akan menimbulkan konflik.